احمد عزیزی/ استقلال بانک مرکزی و راههای رسیدن به آن

روزنامه تجارت فردا- مورخ 31 خرداد ماه 1399

آیا میتوان بانک مرکزی را در چارچوب ســاختار اقتصادی ایران مستقل خواند؟ آیا میتوان به نهاد سیاستگذار پولی کشور در حالی لقب مستقل بودن داد که حتی مجوز انتشار گزارشهای معمول از تغییرات نرخ تورم و نقدینگی ندارد؟ احمد عزیزی، معاون اسبق بانک مرکزی، با بیان اینکه بانک مرکزی ایران در نیمقرن اخیر دائم از مستقل بودن دورتر و دورتر شده است، معتقد است که صحبت از استقلال بانک مرکزی در نظام اقتصادی ایران به سخره گرفتن این مفهوم بهعنوان یک دستاورد مهم بشری است. او ماندن بانک مرکزی بر همین سبیل را، همراهی در فقیرتر کردن مردم و ادای مدیریت درآوردن و به استهزا گرفتن علم اقتصاد میشمارد. مفهوم استقلال بانک مرکزی یا بانک مرکزی مستقل چیست؟ در چه صورت به یک بانک مرکزی میتوان گزاره برخورداری از استقلال را نسبت داد؟ استقلال بانک مرکزی مفهومی اســت که در طول تاریخ شکل گرفته و بهطور معمول متکی بر یک تجربه تاریخی عمیق است که حول آن نظریهپردازی صورت گرفته است. این مفهوم چنان جاافتاده و پذیرفته شــده اســت که کمتر میتوان جنبهای از آن را به چالش ً مفهومی کشید. استقلال بانک مرکزی از نظر تعریف، به چنین کیفیتی رسیده و تحقیقا است که مورد اجماع عام قرار گرفته است. اگر بخواهیم فقط یک عبارت در تعریف استقلال بانک مرکزی بگوییم، باید از گزاره “استقلال عملیاتــی” بهره ببریم؛ به این معنا که برای بانک مرکزی هدفی تعیین میشود و بانک مرکزی برای رسیدن به آن هدف دارای استقلال عملیاتی است. نازلترین وجه استقلال عملیاتی مسائل مربوط به بودجه و هزینههای بانک مرکزی و عالیترین وجوه آن ابزارها و فرآیندهایی است که بانک مرکزی برای تحقق اهداف خــودش به کار میبرد. هدف اصلی بانک مرکــزی نیز بهطور خالصه در یک عبارت »ثبات پولی و ثبات مالی« است. البته در آمریکا اشتغال کامل هم جزو اهداف بانک مرکزی به شمار میآید. بانک مرکزی برای توفیق در ماموریت خود باید »مستقل، پاسخگو و شفاف« باشد. این تعاریف البته جملگی مختصر و سادهشــده است چون در مقام عمل ثبات پولی و ثبات مالی، مسالهای فوقالعاده پیچیده، جامعاالطراف و درهمتنیده با فرآیندهای اقتصادی، کنترل ریسک، ثبات نهادها، بنگاهها و بازارهای مالی است. با توجه به انواع و اقسام فعالیتهایی که در اقتصاد صورت میگیرد و ریسکهای اقتصادی، سیاسی، مالی و عملیاتی موجود در فضای فعالیت عوامل اقتصادی، بنگاهها و خانوارها، رسیدن به ثبات مالی و پولی و حفظ و تعمیق آن بسیار سخت و پیچیده است. Á با این تعریف ساده و جامع، وضعیت استقلال بانک مرکزی در ساختار اقتصادی ایران چگونه ارزیابی میشود؟ همین ابتدا باید تاکید کنم که در چارچوب نظام اقتصادی ایران صحبت از استقلال بانک مرکزی تنها تمسخر واژهها، فرهنگ، مفاهیم، دستاوردهای بشری و استانداردهای بینالمللی است. به جرات میتوان گفت که در نیمقرن اخیر، بهویژه بعد از انقالب، هیچ قرابتی و حتی هیچ اراده معناداری در نزدیک شدن به هیچیک از جنبه های استقلال بانک مرکزی مشاهده نکردهایم. در نتیجه صحبت از استقلال بانک مرکزی در این چارچوب، تمسخر دستاوردهای بشری و یک شوخی بزرگ است. Á موانع عدم تحقق استقلال بانک مرکزی در اقتصاد ایران چیست؟ آیا مانع قوانین موجود است یا خواست و قدرت سیاستمداران است که اجازه مستقل بودن به بانک مرکزی نمیدهد؟ با توجه به اینکه این گفتوگو بیشتر جنبه عمومی دارد، و از آنجا که مخاطبان متخصص تجارت فردا بهقدر کفایت از فقدان استقلال بانک مرکزی آگاهی دارند، من تالش میکنم ســاده و شفاف صحبت کنم. ما باید شجاعت و صراحت علمی و حرفهای داشته باشیم. اگر بخواهیم از ابتدا معلوم کنیم ریشه مشکل عدم استقلال بانک مرکزی چیست، باید بگوییم مانع اصلی »نظام حکمرانی اقتصاد« است. واضح است که نظام حکمرانی اقتصادی خود دارای اجزای بسیار زیادی است. شاید مهمترین نقطه شروع داشتن قوانین مناسب است که ما بههیچوجه از آن برخوردار ً نیســتیم. دقت کنید که گفتم مهمترین نقطه شــروع، نه لزوما مهمترین نکته در کل این فرآیند؛ چون مهمترین نکات، آن است که ما را به نتیجه میرساند. در قوانین و ساختار نظام فعلی اقتصاد ما، هیچ شباهتی با آنچه برای داشتن یک بانک مرکزی مستقل در دنیا، بهعنوان یک دستاورد، وجود دارد، دیده نمیشود. میتوان گفت که »قانون« نقطه شروع حرکت به سمت بانک مرکزی مستقل است؛ قانون بانک مرکزی و بانکداری و حتی قوانین مربوط به تجارت )اعم از داخلی و خارجی(، ادغام، انحالل، ورشکســتگی بنگاهها و حتی مقررات توثیق داراییها و ضمانت اجرای قراردادها و کیفیت و سرعت اعمال قانون، همه و همه میتواند در استقلال ، کارایی و اثربخشی عملیات بانک موثر باشد. اگر بخواهیم گسترده در نظر بگیریم که رهیافت درست همینگونه است، کل زیستبومی که ریسک در آن شکل میگیرد و توازن و بدهبستان بین ریســک و بازده در آن ایجاد میشــود، وضعیت ثبات یا بیثباتی ترازنامههای خانوارها، بنگاهها، بانکها، نهادهای مالی و انواع و اقسام دیگر قوانین و مقررات را میتوان در ثبات پولی و مالی )هدف بانک مرکزی مســتقل( اثرگذار دانست. اما خالصه تمام این فضا همان نظام حکمرانی اقتصادی )Governance )اســت. مساله مورد صحبت ما بانک مرکزی و استقلال آن اســت اما به طریق مشابه اگر بخواهیم در مورد خزانهداری، بودجه دولت و سایر مفاهیم ً جملگی به همین مساله اصلی نظام حکمرانی اقتصادی و چالشهای آن صحبت کنیم، تقریبا اقتصادی میرســند. تردیدی هم وجود ندارد که در حاکمیت، ارادهای برای پرداختن به این مســائل وجود ندارد. دلیل آن هم تناقضی است که این مفاهیم بهعنوان دستاوردهای علوم انســانی، با مبانی ایدئولوژیک نظام اقتصادی دارد. اما تناقض کجاست؟ در صورتی که مبانی ایدئولوژیک نظام حکمرانی اقتصادی کشور بر کنترل همه امور تاکید دارد؛ دستاوردهایی چون استقلال بانک مرکزی بر تجزیه یا ا استقلال اجزای نظام اقتصادی استوار است. استقلال بانک مرکزی یعنی اینکه دیگر اجزای قدرت اقتصادی و سیاســی نباید در بانک مرکزی دخالت عملیاتــی کنند و این تفکر با ایده کنترل همه اجزا در نظام حکمرانی اقتصادی ما، مغایرت بســیار روشنی دارد. در نتیجه، بیدلیل نیســت که امروز در این نقطه قرار داریم و انتظاری هم نباید داشــته باشیم که در آینده بانک مرکزی مستقل داشته باشیم. فرض بگیرید همه قوانین و مقررات، تمام ســازماندهیها، روشهای عملیاتی و فرآیندها، نظام مدیریت نیروی انسانی، اجرای استانداردهای پذیرفتهشده و تمام ملزومات برای داشتن بانک مرکزی مستقل را فراهم کردیم، اما اگر قدرتی توان این را داشــته باشــد که در تمام سطوح عملیاتی بانک ً مرکزی دخالت کند و به آن دستور بدهد عمال هرگز به هدف استقلال بانک مرکزی نزدیک هم نمیشویم. نمیتوان از چنین قدرتی که بهجای ملزم بودن به فراهم کردن بستر مناسب برای اجرای بهترین عملکرد نظام اقتصادی، میتواند همه مسائل را بهطور مستقیم کنترل کند انتظار داشــت تقوا به خرج دهد و تمایل و اشتهایش را به دخالت در هر مساله سادهای که رخ میدهد نادیده بگیرد، تا ا استقلال بانک مرکزی فراهم شود. در شرایطی که بانک مرکزی ً این امکان فراهم میشود که اگر بانک مرکزی نتوانست به هدف خود مستقل وجود دارد، نهایتا برسد، مدیریت آن را تغییر میدهند نه اینکه در عملیات آن دخالت کنند. به همین دالیل است که میگویم در کشور ما و در چارچوب نظام حکمرانی اقتصادی ما، صحبت از استقلال بانک مرکزی به تمسخر گرفتن و استهزای دستاوردهای بشری است. Á پس معتقدید که در حضور یک نظام حکمرانی اقتصادی ایدئولوژیک که به دنبال دخالت در همه امور است، نمیتوانیم بانک مرکزی مستقل داشته باشیم؟ بلــه، نظام حکمرانی اقتصادی ما دچــار یک تناقض ایدئولوژیک اســت. در واقع چون سازماندهی و مدیریت نظام اقتصادی ایدئولوژیک رفتار میکند دچار این تناقضها میشود. به جرات میتوان گفت که در نیمقرن اخیر، هیچ قرابتی و حتی هیچ اراده معناداری در نزدیک شدن به هیچیک از جنبه های استقلال بانک مرکزی مشاهده نکردهایم. در نتیجه صحبت از استقلال بانک مرکزی در این چارچوب، تمسخر دستاوردهای بشری و یک شوخی بزرگ است. استقلال بانک مرکزی 46 شماره 364 شنبه 31 خرداد 1399 شماره 364 شنبه 31 خرداد 1399 47 پرونده ویژه بگذاریــد یک مثال برایتان بزنم؛ عملکرد اقتصادی مــا در دهههای اخیر بهگونهای بوده که ً در حال نزول بوده است. بهطوریکه در حال حاضر میزان ســرمایهگذاری در کشــور عمدتا حتی به میزان استهالک موجودی سرمایه کشور هم سرمایهگذاری جدید نداریم. چرا رشد ســرمایهگذاری نداریم، درحالیکه یکی از اهــداف مهم نظام پولی و بانکی تخصیص منابع پسانداز کل کشور به فعالیتهای تولیدی و سرمایهگذاری است. اگر از سرمایهگذاری و ایجاد اشتغال مولد حمایت شود در واقع از تولید حمایت شده است. اما مســاله این است که ما شیپور را از سر گشادش مینوازیم. بنگاههای اقتصادی فشل، ورشکسته، فاسد و رانتخوار مثل کل صنعت خودرو و بسیاری از صنایع فرسوده دیگر مانند ریســندگی و بافندگی و... را حمایت میکنیم و اجازه نمیدهیم بنگاههای در حال احتضار بمیرند. نتیجه اینکه منابع در اختیار، فقط به بنگاهها و کسبوکارهای مریض و در حال مرگ تخصیص پیدا میکند و انواع و اقسام فسادها و ناکارآمدی گسترده در اقتصاد شکل میگیرد و سرمایهگذاری از بین میرود. چون منابع را خرج تامین مالی سرمایه در گردش بنگاههایی میکنیم که مولد نیستند؛ یا اگر هم مولد هستند، بازدهی مناسبی ندارند. چشم سیاستگذار پروژههای تازه و با توجیه اقتصادی را که مدتهاســت در صف انتظار تامین مالی هستند، نمیبیند چون تمام توجه و توانش معطوف به زنده نگه داشتن بنگاههای در حال احتضار و گرفتار بیماری العالج است. این کوتهنظری و تنگنظری در مدیریت اقتصاد ما وجود دارد. سیاســتگذار باید بنگاههای جنینی و نوپا را ببیند و با تخصیص منابع به فعالیتهای دارای باالترین بازده، روی آنها سرمایهگذاری کند. متاسفانه از این نوع تناقضات در رفتار و مدیریت و تفکر اقتصادی در کشور ما بسیار است. و بهجای اینکه مفاهیم نادیده اما تجربهشده در دنیا را هدف قرار دهیم، به سراغ روشهای ایدئولوژیزده و نادرست میرویم مثل همین رفتار که سعی میکنیم از ورشکستگی بنگاههای بیمار و زیانده جلوگیری کنیم و با طناب ایده فریبنده بنگاههای زودبازده بارها منابع را به قعر چاه بردهایم و دست از آن برنمیداریم. چهار دهه است به همین راه میرویم و طرفه اینکه انتظار نتایج متفاوت داریم. حتی به تجربیاتی که بهزحمت و با صرف هزینه به دست آوردهایم هم توجه نمیکنیم چون اسیر عوامزدگی هستیم و رای فوری میخواهیم چراکه قدرت گذراست. دولتهایی که میآیند که بروند، برای اینکه امروز دچار مشکل نشوند، در تحلیل نهایی برای سیاستها و تصمیمگیری، کاری به فردای اقتصاد ندارند و نمیخواهند ابزارهای قدرت را از دســت بدهند. در حقیقت استقلال بانک مرکزی ابزار دخالت کوتاهمدت و میانمدت در بانک مرکزی را از دست دولتهای مستقر میگیرد و دولتها این را برنمیتابند. مثال دیگر اینکه در شرایطی که تورم اوج گرفته است و نرخ بازدهی در محصوالت بانکی، از محصوالت بازارهای متعدد و متنوع مالی و غیرمالی پایینتر اســت، صحبت از کاهش سود سپردهها و تسهیالت میشود. در نظر بگیرید که در همین اثنی ناگهان شاخص بورس درصد بسیار باالیی بازدهی دارد. این تناقض نشاندهنده یک آشفتگی عظیم در ثبات مالی )نه ثبات پولی( است. بانک مرکزی مستقل بهمحض اینکه به این آشفتگی پی برد، وضعیت متغیرهای پولی و مالی موثر بر ثبات پولی و مالی را تحلیل و تشریح میکند و برای جهتدهی معقول به انتظارات به تمام فعاالن بازار اطالعاتی میدهد که خود بدانند کجا ً این پیام داده میشود که از بورس باید بروند و کجا نباید بروند. درحالیکه اکنون از دولت دائما حمایت میکند. بورس یک روز از دیدگاه دولت »قمارخانه« است و یک روز هم هیچکس حق ندارد علیهاش صحبت کند. وقتی بانک مرکزی ما که از انتشار آمارها و اطالعات اقتصادی، حتی از اعالم نرخ تورم هم دور است، صحبت از ا استقلال میکند در واقع این مفهوم را به استهزا و به سخره گرفته است. این فریب عمومی اســت و اسم دیگری نمیتوان رویش گذاشت. نیازی هم نیست که وارد مسائل تخصصی مانند تفاوت بازدهیها در ابزارهای مختلف مالی و اثر آن روی ثبات مالی یا در مورد انحراف معیار ابزارها و تحلیل آنها و تغییرات نرخ تورم در ادوار مختلف شویم که نشان بدهیم به هیچ عنوان ثبات پولی در اقتصاد نداریم و متخصصان را قانع کنیم. باید حقیقتهای عریان و ساده را بهطور شفاف ببینیم و بگوییم تا عموم مردم متوجه شوند. وگرنه تداوم تخریب اعتماد عمومی امکان تصحیح مسیر و اصالحات را در آینده سختتر می تورم به مردم نشان میدهد که بانک مرکزی توفیقی در ثبات پولی نداشته است که خود ناشی از عدم استقلال این نهاد است. در اقتصاد ایران، بانک مرکزی مســوول تورم نیســت فقط وانمود میکند که مسوول است. من به این میگویم آدرس غلط دادن به مردم و فریب عمومی. مسوول تورم آنجایی اســت که به بانک مرکزی دستور نشر پول و اســتقراض دولت و نهادهای دولتی، عمومی و خصوصی و تخصیص اعتبارات را میدهد. اگر قرار بر کنترل تورم باشــد، نقطه شروعش استقلال بانک مرکزی است. ایجاد استقلال برای بانک مرکزی خود مسالهای بسیار سخت، زمانگیر و گسترده است و دارای مفاهیم پیچیدهای است. همانطور که عرض کردم نقطه ً در مورد استقلال بانک شروع برخورداری از »قوانین مناسب« است؛ اما بدون پشتوانه دائما مرکزی صحبت میشود. افرادی که در قدرت هستند یا قدرتطلباند، حتی در ردای عالمان، دانشــمندان و کارشناسان هم به این مفاهیم جفا میکنند. وانمود میکنند که میشود در مورد استقلال بانک مرکزی در یک چنین زیستبومی صحبت کرد در حالی که ما باید حیای علمی و تقوای فکری داشته باشیم، باید به سخره گرفتن دستاوردهای بشری را یک جایی خاتمه بدهیم. چگونه میتوان با تورم باالی 30 درصد صحبت از کاهش نرخ سود سپردهها کرد؟ این تصمیمها براساس چه تحلیلهایی گرفته میشود؟ بانک مرکزی زمانی میتواند ً اعالم و صحبت از استقلال بکند که برای مثال بتواند نرخ تورم و آمارهای اقتصادی را منظما گزارش مفصل تورم فصلی را منتشر کند و تمام متغیرهای پولی و مالی را در آن تحلیل کند، نه اینکه حتی مجاز و مختار به اعالم نرخ تورم هم نباشد. اگر کسی وجاهت و تعهد علمی و حرفهای داشته باشد، نباید در چنین جایگاهی بماند چه رسد به اینکه شعار استقلال و رفتار علمی و حرفهای دهد. تصدی این ســمتها با ادعای دروغین استقلال ، در حقیقت تضییع این ظرفیتهاست، و به فقیر کردن کشور و خانوارها، از بین بردن قشر متوسط و استیصال بیشتر مردم کمک میکند. Á چند وقت قبل رئیس دستگاه قضا عنوان کردند که بانکها نباید کارگاههای تولیدی را که بهعنوان وثیقه در اختیار گرفته و مالک شدهاند، تعطیل کنند. رئیسکل بانک مرکزی هم چندی بعد بر این گفته صحه گذاشت در حالی که به نظر میرسد این اظهارنظر اما و اگرهای بسیاری دارد. زنده نگه داشتن اجباری بنگاههای ورشکسته با منابع بانکها و در واقع سرمایه مردم شبیه آن است که کسانی را که ناقل کرونا هستند در بین جامعه رها کنیم. متاسفانه در اقتصاد ما واحدها و بنگاههای بیمار کم نیســتند از صنایعی مانند نساجی تا بنگاههای کشاورزی مثل نیشکر، اغلب واحدهای فعال در صنعت خودرو و بسیاری از واحدهای صنعتی دیگر که در واقع مریضهای کرونایی اقتصاد و ناقل میلیاردها میکروب هستند. اینکه نگذاریم این واحدها از بین بروند، لطف نیست بلکه از بین بردن منابع و جفا به بنگاههای سالم و فعال است. متاسفانه باید بگویم این اظهارنظرها، هرچند با حسن نیت کامل و خیرخواهی صورت میگیرد اما عدم تخصیص بهینه منابع را دستور میدهد. این به معنای هدر دادن منابع موجود در اقتصاد در دهههای متمادی است. برای مرور تخصصی استقلال بانک مرکزی، ثبات پولی و مالی، مخاطبان را ارجاع میدهم به کتابی با عنوان »بانکداری مرکزی« از انتشــارات پژوهشــکده پولی و بانکی که در آن به زبان تخصصی در این مورد ســخن گفتهام. اما در این گفتوگو قصدم این بود که در نهایت سادگی و برای مخاطب عام مساله را تبیین کنم. مثال توضیحی دیگری میزنم. در اقتصادی که دچار تورم بیش از 30 درصد اســت و میانگین نرخ تورم ســاالنه 18 درصد را در کارنامه دارد، محدودیتهای مبالغ سیستمهای پرداخت )کارت، پایا و ساتنا( در چندین سال گذشته ً ثابت مانده است. مثال یک شهروند با یک کارت بانکی، روزانه میتواند تنها سه میلیون تومان پرداخت کند. آیا این تحدید در راستای رسیدن به ثبات پولی و مالی است؟ و اگر هم باشد کیفیت ثبات حاصله چیست؟ درصورتیکه انتظار از بانک مرکزی، روانسازی و تسهیل امور بانکی است نه اینکه تمام گلوگاههای نظام اقتصادی و بانکی را با ممنوعیت و محدودیت ببندد و رکود را تشدید کند. هرچند در مثال فوق نتیجه این میشود که هر شهروند بهجای یک ً مفهومی کارت بانکی پنج کارت بانکی تهیه کند تا بتواند 15 میلیون تومان پرداخت کند. اساسا بهنام »مینگذاری مقــررات mining-loop regulation »وجود دارد که از دور زدن مقررات ً هزینه معامالتی اقتصاد توسط عوامل اقتصادی حکایت دارد که مقررات را بیاثر میکند و صرفا افزایش مییابد. در چنین شرایطی بانک مرکزی چگونه میتواند از روانسازی و تسهیل امور بانکی صحبت کند؟ باید مستقیم بگوید که به دلیل ناتوانی از کنترل متغیرها در کوتاهمدت و میانمدت، در بازارها، چه در نظامهای پرداخت و چه در بازار ارز و اعتبار، مانع ایجاد میکند. ً شنیدهاید، تاکنون در هیچ خبر اعتراض فعاالن تجارت خارجی در مورد سامانه نیما را حتما جای دنیا شاهد این نبودهایم که واردکنندگان و صادرکنندگان تجمع اعتراضی خیابانی برگزار کنند آن هم در برابر بانک مرکزی. در این شــرایط چگونه میشود از مسائل تخصصی پولی صحبت کرد. متاسفانه مسائل اقتصادی ما در حال تبدیل شدن به مسائل اجتماعی و سیاسی و بعد از آن امنیتی اســت؛ آن موقع حل مشکالت هم بسیار زمانبر، هزینهبر و سختتر از امروز میشود.